מבקר המדינה פרסם בדוח כי הביטוח הלאומי הפסיד מאות מיליוני שקלים וממשיך להפסיד כספים, וזאת משום שהוא אינו מממש את מלוא הפוטנציאל של זכותו לשיבוב.
המנכ"ל והחשב, הפעילו מנגנוני בקרה ופיקוח רופפים שאפשרו ליועץ המשפטי, שהוא שומר הסף ונציג שלטון החוק בבט"ל, להוביל תהליכים לא תקינים וברמה מקצועית ירודה שאינם עולים בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. ברקע הדברים התברר שהיועץ המשפטי פעל תוך חשש להימצאותו במצב של ניגוד עניינים ופעולותיו מעוררות חשש גם לפגיעה בטוהר המידות.
רקע כללי
על פי סעיף 328(א) לחוק הביטוח הלאומי, אם מתרחש מקרה שבגינו המוסד לביטוח לאומי (בט"ל) חייב לשלם גמלה למבוטח או לבני משפחתו וישנה עילה לחייב צד שלישי לשלם פיצויים לאותו נפגע, לפי פקודת הנזיקין, או אם מתרחשת תאונת דרכים, לפי חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975, רשאי בט"ל לתבוע מאותו צד שלישי פיצוי על הגמלה ששילם או שהוא עתיד לשלם (שיבוב).
בגמלאות שביטוח לאומי זכאי לשיבוב בגינן נכללות גמלאות נפגעי עבודה ותלויים, גמלת ניידות, גמלת שאירים, גמלת סיעוד וגמלת נכות כללית.
בפועל, אותם צדדים שלישיים הם בדרך כלל חברות הביטוח, הרשאיות לנכות מהפיצוי שהן משלמות לנפגע את סך הגמלאות שהוא זכאי לקבל מביטוח לאומי בגין אותו אירוע ביטוחי לפי ערכו המהוון. אם בט"ל אינו תובע מחברת הביטוח את הפיצוי, בתום תקופת ההתיישנות (ככלל, שבע שנים לאחר האירוע) הוא מאבד כל אפשרות מעשית לקבל את הפיצוי ונגרם לו נזק כספי. כפועל יוצא, חברת הביטוח תרוויח על חשבון כספי הציבור.
לפי הערכת הגורמים המקצועיים בבט"ל, מאחר שבמשך שנים לא מיצה בט"ל את מלוא פוטנציאל זכותו לשיבוב מחברות הביטוח, הוא הפסיד כסף רב, והחשש הוא שמדובר במאות מיליוני ש"ח. בשנים 2015-2014 גבה בט"ל בעילות שיבוב 443 מיליון ש"ח ו-551 מיליון ש"ח, בהתאמה. לפי הביטוח הלאומי, בשנים האחרונות גדלו הסכומים שגבה בעילות שיבוב וכן מספר תיקי השיבוב שטיפל בהם, עקב פעולות נרחבות שנקט לצורך מיצוי פוטנציאל השיבוב. מסוף שנות השבעים של המאה העשרים פעלו הביטוח הלאומי וחברות הביטוח מתוקף הסכם המסדיר את אופן הפעולה של הצדדים להסדרת זכות השיבוב של ביטוח לאומי כלפיהן בגין תאונות דרכים. ההסכם קבע שככלל, חברת הביטוח תשלם לביטוח הלאומי את הסכום שהוא דורש כשיבוב בתמורה להנחה מהסכום שלכאורה הוא זכאי לקבל.
בשנת 2008 בוטל ההסכם הישן, ולאחר משא ומתן ארוך עם חברות הביטוח, בנובמבר 2013 אושר במינהלה הסכם חדש להסדרת הטיפול בתיקי תאונות דרכים. ההסכם דומה להסכם הישן, למעט כמה שינויים שהמשמעותי בהם הוא מנגנון שמטרתו למנוע התדיינויות משפטיות.
הרשות המנהלת והמבצעת ביטוח הלאומי היא המינהלה ובראשה עומד מנכ"ל הביטוח הלאומי וחבריה הם המשנה למנכ"ל, הסגנים והחשב. מנכ"ל בט"ל בתקופה הרלוונטית לביקורת הוא פרופ' שלמה מור-יוסף שהחל לכהן בתפקיד באפריל 2012. האחריות העיקרית לטיפול בנושא השיבוב בביטוח הלאומי מצויה בידיה של הלשכה המשפטית בראשותו של היועץ המשפטי עו"ד עמוס רוזנצויג המכהן בתפקיד זה משנת 2010.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של בט"ל בתביעות שיבוב, לרבות ההסכמים עם חברות הביטוח בתחום זה וההסכם הייחודי עם חברה א. הבדיקה נעשתה בביטוח הלאומי. בדיקות השלמה נעשו באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר.
הליקויים העיקריים
אובדן כספי שיבוב עקב אי-איתור תיקי שיבוב והטיפול הלקוי בהם
משנת 2006 הביטוח הלאומי ער לכך שהוא מפסיד סכומים ניכרים של כספי שיבוב משום שהוא אינו מאתר את כל התיקים שבהם עילת שיבוב, אולם הוא לא פעל במשך שנים רבות לאיתור כל תיקי השיבוב הרלוונטיים ובהתאם לתבוע את כספי השיבוב המגיעים לו. אי-מיצוי פוטנציאל השיבוב משמעו ויתור על כספי ציבור, והנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח.
ההסכם החדש עם חברות הביטוח
הביטוח הלאומי החל במשא ומתן על ההסכם החדש עם חברות הביטוח ללא עבודת המטה הנדרשת, והמינהלה אישרה את החתימה על ההסכם שלא על בסיס התשתית הנדרשת בדבר ההשפעות הכספיות והתפעוליות של ההסכם לעומת האפשרות העומדת בפני ביטוח לאומי למצות את זכותו לשיבוב על פי הדין ובלי שבחנה את הכדאיות הכלכלית של מהלך זה לעומת החלופה שעמדה לפניה. בכך לא מילאו חברי המינהלה כדבעי את תפקידם לעניין ההחלטה להתקשר בהסכם החדש.
ויתורים ללא כל תמורה בהסכם עם חברה א
בספטמבר 2014 התקשר הביטוח הלאומי בהסכם עם חברה א לצורך הסדרת זכותו לשיבוב כלפיה, בהמלצתו של היועץ המשפטי שהוביל את המהלך, ובו ויתר מראש וללא כל תמורה על חלק מזכויות השיבוב בגין תיקי תאונות דרכים. לפי הערכה שמרנית שביצע משרד מבקר המדינה, שווי חלק מהגמלאות שבט"ל לא חישב את שוויין וויתר עליהן בהסכם עם חברה א ללא כל תמורה הוא כ-35 מיליון ש"ח; יצוין כי ניתן היה להעריך בנקל את שוויין של גמלאות אלה על סמך הנתונים שהיו בידיו במועד החתימה על ההסכם.
בעקבות הביקורת בדק בט"ל את ההפסד הכספי שנגרם לו לשיטתו בפועל בגין ההסכם עם חברה א וביצע כמה אומדנים, ובכל אחד מהם הציג הערכת שווי שונה. על פי האומדן האחרון, הנזק הכספי שנגרם לבט"ל הוא 600,000 ש"ח, סכום נמוך בהרבה מסכום הנזק הכספי על פי האומדן הראשון. יצוין כי משרד מבקר המדינה אינו מקבל את האומדן המעודכן של בט"ל.
פעולותיו של היועץ המשפטי שלא לפי כללי מינהל תקין ובמצב של חשש לניגוד עניינים ואחריותו בכל הנוגע להסכם עם חברה א
היועץ המשפטי של הביטוח הלאומי עו"ד רוזנצויג הוביל את עבודת המטה לקראת ההתקשרות בהסכם עם חברה א, לרבות ניהול הצוות שביצע את הערכת השווי של תיקי השיבוב של חברה א, ואת המגעים עם החברה. הוא חישב בעצמו את שווי הפיצוי שנקבע בהסכם בלי שהתייעץ עם הצוות האמור או החשב. הוא ניסח את ההסכם עם נציגי חברה א ואת מסמך ההמלצה שהציג למנכ"ל ובו המליץ להתקשר בהסכם, שעליו חתם באופן בלעדי בלי להראותם לחברי הצוות ובלי ששיתף אותם בניסוחם.
עו"ד רוזנצויג היה היחיד בביטוח הלאומי שהחזיק בכל הנתונים ובתמונה המלאה הנוגעים להסכם עם חברה א
לעו"ד רוזנצויג הייתה היכרות אישית עם בעל השליטה בחברה א ועם בנו ששימש מנכ"ל חברה א עד סוף 2013, ומאז הוא משמש בה דירקטור. היכרות זו נוצרה על רקע מקצועי במהלך עבודתו של עו"ד רוזנצויג כיועץ המשפטי של בנק מסוים במשך כעשור עד 2005, שנים שבהן היה בעל השליטה בחברה א אחד מבעלי השליטה בבנק. לדברי עו"ד רוזנצויג, הוא מקיים שלושה מעגלי היכרות שונים: משפחה, חברים וכן מכרים מ"העולם העסקי" שבו עבד שנים רבות, שהוא משמר את הקשר אתם, ובעל השליטה בחברה א נמצא במעגל השלישי והרחוק ביותר. בתקופה שעו"ד רוזנצויג הוביל את המהלך להתקשרות עם חברה א, לרבות ניהול המגעים עם החברה ועם בעל השליטה באופן אישי, הוא הזמין את בעל השליטה ובנו לחתונת בנו. מהאמור עולה החשש שהיועץ המשפטי הוביל את בט"ל לחתימה על ההסכם עם חברה א תוך שהוא מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים בשל היכרותו האישית עם בעל השליטה ובנו.
לנוכח ההיכרות האישית הזאת, בהיותו הרוח החיה בתהליך גיבוש ההסכם עם חברה א והגורם המוביל את המהלך הזה, היה על עו"ד רוזנצויג לפעול לפי תנאי ההסדר למניעת ניגוד עניינים שחתם עליו עם כניסתו לתפקיד, דהיינו לפנות ליועצת המשפטית של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, לחשוף בפניה את ההיכרות האמורה כדי שתבחן אם מתעורר חשש לניגוד עניינים במעורבותו בהסכם עם חברה א, להיוועץ בה ולפעול לפי הנחיותיה להסדרת אופן פעולתו; אולם הוא לא עשה כן.
תהליך קבלת החלטות לקוי בנוגע להסכם עם חברה א
מעורבות פסולה של אגף הביקורת הפנימית בביטוח הלאומי: הצוות לביצוע הערכת השווי כלל כובדת מאגף הביקורת הפנימית, שקיבלה אישור לכך מהמבקרת הפנימית של בט"ל, והמנכ"ל היה מודע למעורבותה; וזאת אף שהימנעות הביקורת הפנימית ממעורבות בתהליכי ביצוע בארגון המבוקר היא מאושיות מקצוע הביקורת, וחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, אף מדגיש זאת.
אחריות חשב בביטוח הלאומי: החשב, המשמש שומר סף שאחריות מקצועית כבדה מוטלת על כתפיו, לא מימש את אחריותו כמתחייב בחוק הביטוח הלאומי. אשר להתקשרות עם חברה א, הוא כשל בהפעלתה. הוא אישר את ההתקשרות בהסכם עם חברה א בלי שבחן כנדרש את הנתונים הרלוונטיים ואת התוצאות האפשריות של ההחלטה ואת החלופות הקיימות ובלי שבדק את השפעותיה העתידיות. הסבריו של החשב למשרד מבקר המדינה כי לא היה ער לאמור בהערכת השווי, שעליה ביסס עו"ד רוזנצויג את חישוב התמורה בהסכם, מעידים על פגם ועל חולשה מהותית באופן תפקודו בעניין זה; הוא ידע כי באותה עת הוא לא היה בקי בנושא ההסכם עם חברה א והנושא בכללותו אינו נהיר לו לחלוטין.
אחריות מנכ"ל הביטוח הלאומי: מנכ"ל בט"ל לא הפעיל שיקול דעת עצמאי בבואו להחליט בנושאים שבסמכותו ולא וידא לכל הפחות כי הנחיות בעלות חשיבות שנתן לכפופים לו יושמו. אף שהמידע שהעמיד היועץ המשפטי לרשותו, כשבא להחליט אם לחתום על ההסכם עם חברה א, לא כלל את כל הפרטים ההכרחיים הנדרשים, מנכ"ל בט"ל לא דרש להשלימו כדי שיוכל לקבל החלטה מושכלת בנושא; הוא לא בחן ביסודיות וכנדרש את מסמך ההמלצה שקיבל מהיועץ המשפטי ולא שקל את יתרונות ההסכם לעומת חסרונותיו ואת ההיבטים, המשמעויות והתוצאות האפשריות של ההתקשרות בהתבסס על הנתונים הרלוונטיים. המנכ"ל לא שיתף את כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים ולא התייעץ עמם בעניין.
יחסי הגומלין בין בט"ל לאגף החשב הכללי לעניין הסכמי פשרה
חשב הביטוח הלאומי הוא עובד משרד האוצר והוא כפוף לחשב הכללי במשרד האוצר שגם ממנה אותו. אף שמדובר בנכסי מדינה, בט"ל לא נדרש להעביר לאישורו של אגף החשב הכללי לא את ההסכם עם חברה א ולא את ההסכם החדש עם חברות הביטוח, שלא כמו משרדי הממשלה המחויבים בזה על פי הוראת התכ"ם והנחיותהיועץ המשפטי לממשלה בנושא פשרות.
ההמלצות העיקריות
על בט"ל לפעול באופן נמרץ ואקטיבי ליישום תהליכים למיצוי מלוא פוטנציאל השיבוב הגלום במלאי תיקי הגמלאות הקיים ובתיקי גמלאות עתידיים.
על בט"ל לבחון את ההשפעות הכלכליות של ההסכם החדש ואת ההיתכנות של החלופות העומדות בפניו במטרה להשיג מימוש מיטבי של זכותו לשיבוב מחברות הביטוח, ובכלל זה האפשרות לשנות את ההסדר הקיים עם חברות הביטוח – ההסכם החדש – ואף לקדם שינויי חקיקה נדרשים. בהתאם לכך, עליו להכין תכנית עבודה סדורה ולהקצות את המשאבים שיידרשו למימוש זכותו לפי החלופה המיטבית שתמצה את גבייתם של כספי הציבור.
ראוי שבט"ל, אגף החשב הכללי ומשרד המשפטים יבחנו את האפשרויות העומדות להם הנוגעות להסכם עם חברה א, ובכלל זה את האפשרות שבט"ל יקבל כספים שוויתר עליהם מראש וללא תמורה בהסכם עם חברה א.
מאחר שבמעורבותו בהסכם עם חברה א פעל היועץ המשפטי שלא לפי כללי מינהל תקין ובמצב של חשש לניגוד עניינים, ראוי שמנכ"ל בט"ל ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ידונו על ממצאי הביקורת, ובייחוד על הממצאים הנוגעים לאחריותו של היועץ המשפטי.
על בט"ל להגדיר לעצמו את האופן שבו תיעשה עבודת המטה ויתקבלו ההחלטות במקרים שבהם הוא מתפשר על זכויות המגיעות לו. עליו לקבוע מהי מידת מעורבותם של שומרי הסף בארגון ומוסדותיו, לרבות החשב, המינהלה והמועצה וועדותיה.
נדרש כי בט"ל יטמיע שיטות עבודה ובקרה שיבטיחו כי לא יישנו מחדלים כדוגמת אלה המתוארים בדוח זה.