אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר מפרסם את הסקירה השבועית, והפעם מדובר על סקירה של מידת הפרוגרסיביות של מערכת המס בישראל בשנים 2013 2014
הקדמה
מטרת גביית המסים היא לממן את ההוצאה הציבורית, בדרך היעילה והצודקת ביותר. מערכת מס יעילה היא זו שהשפעתה על הפעילות הכלכלית הכי פחות מזיקה, ואילו מערכת מס צודקת תימדד על ידי כוחה לצמצם את אי השוויון בחלוקת ההכנסות בין משקי בית. הטוענים שמערכת המס בישראל פרוגרסיבית מאוד מסתמכים על פרק מודל המס בדו"ח השנתי של מינהל הכנסות המדינה. הפרק מוקדש לחלוקת ההכנסה החייבת במס הכנסה ולתחולת המסים הישירים על היחיד (מס הכנסה, דמי ביטוח לאומי ומס בריאות). מקור הנתונים של מודל המס הם הדוחות השנתיים של חייבי דיווח למס הכנסה והדיווחים של המנכים במקור, בעיקר המעסיקים והבנקים.
על פי פרק מודל המס, אכן מעל 50 אחוזים מהאוכלוסייה נמצאת מתחת לסף המס, דהיינו אינם חייבים במס, בעוד ששני העשירונים העליונים משלמים 90 אחוזים מהמס. אולם נתונים אלה מתייחסים רק למס הכנסה על יחידים, שבעליל לא מייצג את כלל המסים. בשנת 2014 הסתכמו הכנסות הממשלה הרחבה ממסים ב-341 מיליארד ש"ח ומס הכנסה על יחידים היווה 18 אחוזים בלבד מסכום זה. אומנם פרק מודל המס מציג, לצד תחולת מס הכנסה על יחידים, גם את תחולת דמי ביטוח לאומי (ללא חלק המעביד) ומס בריאות, אך משקל סך מסים אלו יחד נותר נמוך – כ-30 אחוזים מכלל המסים.
מקור חלופי להתפלגות ההכנסה ברוטו ולחלוקת המסים הוא סקר הוצאות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אך גם כאן הפרסום מכסה אותם 30 אחוזים מכלל המסים, דהיינו את מס הכנסה על יחידים, את דמי ביטוח לאומי (ללא חלק המעביד) ואת מס בריאות (להלן מסים על פי חישוב מצומצם).
תחולת מסים אלו שונה מאוד מתחולת שאר המסים שהם הרבה פחות פרוגרסיביים (לדוגמא, מס קנייה על כלי רכב) ואף רגרסיביים (לדוגמא, מע"מ), כך שהתמונה המתקבלת מהחישוב המצומצם מטעה. בפרק שיוקדש לתחולת המסים, ושיפורסם במלואו בדו"ח השנתי הבא של מינהל הכנסות המדינה, יורחב החישוב למסים נוספים – מע"מ, מס חברות, מכס, ביטוח לאומי על המעביד, בלו דלק, מס על סיגריות, מסים על רכב, ארנונה למגורים ועוד, שיחד עם המסים על פי החישוב המצומצם, מהווים כ- 80 אחוזים מכלל הגבייה. מסים שנותרו עדיין מחוץ לתחשיב הם מסים שקשה לשייכם למשקי בית, וביניהם מסים שהממשלה משלמת לעצמה (כגון מע"מ עוסקים על הצריכה הציבורית ומע"מ מלכ"רים) וארנונה לעסקים.
עד לפרסום הפרק המלא, תוצג במיקוד זה תחולת המס בשנים 2013 ו-2014, על פי החישוב המורחב ולפי עשירוני הכנסה. בפרק המלא, יוצגו בנוסף ניתוחים של תחולת המס לפי פרמטרים נוספים, כמו דירוג סוציואקונומי של ישוב המגורים ומוצא של ראש משק בית יהודי.
עיקרי הממצאים
נמצא כי מערכת המס הרבה פחות פרוגרסיבית מהתמונה העולה מהחישוב המצומצם. בעוד שהמסים על פי החישוב המצומצם הקטינו את האי שוויון בחלוקת ההכנסות באופן משמעותי (בשנת 2014, מדד ג'יני לפני מס עמד על 0.412 והוא ירד אחרי מס ב-10 אחוזים ל-0.371), על פי החישוב המורחב הקטינו המסים את האי שוויון בכ-3 אחוזים בלבד (מדד ג'יני קטן לאחר מס ל-0.398).
בשנת 2013 המסים, על פי החישוב המורחב, הקטינו את האי שוויון ב-6 אחוזים, דהיינו מידת הפרוגרסיביות של המסים צומצמה בשנת 2014, בעיקר כתוצאה מהעלאת שיעור המע"מ (בממוצע שנתי) מ- 17.5 אחוזים שנתי בשנת 2013, ל-18 אחוזים בשנת 2014.
חלקו של העשירון העליון בהכנסה כספית ברוטו היה, בשנת 2014, 28.2 אחוזים, בעוד שחמשת העשירונים התחתונים יחד הסתפקו ב-23.8 אחוזים מהכנסה הכספית ברוטו. יש לציין שהכנסה זו כוללת הכנסה כלכלית (מעבודה ומהון) וכן הכנסה מתשלומי העברה. העשירונים התחתונים נסמכים יותר על תשלומי העברה, כך שחלקם בהכנסה הכלכלית נמוך אף יותר.
במעבר מההכנסה ברוטו להכנסה נטו, מערכת המס מקטינה, כמצופה, את חלקו של העשירון העליון. אולם, באופן מפתיע יורד גם חלקו של העשירון התחתון, דהיינו חלקו של עשירון זה בהכנסה נטו נמוך מחלקו בהכנסה ברוטו. לעשירון זה חיסכון שלילי ועל ההוצאה שלו מוטלים מסים ללא קשר להכנסתו.
למעט, כאמור, העשירון העליון והתחתון, לשאר העשירונים חלק גדול יותר בהכנסה נטו מאשר בהכנסה ברוטו.
במסים בחישוב המצומצם, מס ההכנסה על יחידים הוא הפרוגרסיבי ביותר. חלוקת דמי הביטוח הלאומי פרוגרסיבית אף היא, אך במידה פחותה. מס הבריאות הוא עוד פחות פרוגרסיבי.
בין המסים שהתווספו לחישוב, המע"מ הוא הרגרסיבי ביותר. גם הארנונה (למגורים) רגרסיבית, במידה כמעט שווה למע"מ. לעומת זאת, מס החברות מאוד פרוגרסיבי. הפרוגרסיביות של מס הכנסה על יחידים לעומת הרגרסיביות של המע"מ משתקפות היטב בתרשים ש2. חלקם של העשירונים הראשון עד השביעי בתשלום מס הכנסה קטן יותר מחלקם בהכנסה ברוטו. בעוד שחלקם של העשירונים ה-9 וה-10 בתשלום מס הכנסה גדול יותר מחלקם בהכנסה ברוטו. לעומת זאת, במע"מ מתקבלת תמונה הפוכה.
אי השוויון ותחולת המס לפי עשירונים
בשנת 2014, חלקם של חמשת העשירונים התחתונים בהכנסה כספית ברוטו עמד על 23.8 אחוזים, בעוד שחלקו של העשירון העליון לבדו עמד על 28.2 אחוזים. מדד ג'יני של ההכנסה ברוטו עמד על 0.412. המסים, בחישוב המצומצם, פרוגרסיביים – חמשת העשירונים התחתונים שלמו 11.0 אחוזים מהמס, פחות מחצי מחלקם בהכנסה ברוטו, והעשירון העליון שילם 45.1 אחוזים מהמס, קרוב לפי 2 מחלקו בהכנסה ברוטו. כתוצאה מכך, מדד ג'יני של ההכנסה נטו, על פי החישוב המצומצם, ירד ל-0.371. מדד Reynolds-Smolensky (להלן מדד R-S), שהוא ההפרש בין מדדי ג'יני ברוטו ונטו הוא לכן 0.042, והוא מצביע על צמצום של 10 אחוזים באי שוויון.
בסיכום ביניים, נראה לכן שהמסים בישראל, על פי החישוב המצומצם, פרוגרסיביים למדי. אולם זוהי תמונה מטעה המבוססת על תחולה של כ-30 אחוזים מהמסים בלבד שאינם מיצגים את כלל המסים. שאר המסים רגרסיביים – חלקם של העשירונים הנמוכים במסים אלו גבוה מחלקם בהכנסה ברוטו בעוד שחלקו של העשירון העליון במסים אלו נמוך מחלקו בהכנסה ברוטו.
אם נרחיב את הניתוח ל-80 אחוזים מהמסים, מתברר שהמסים על פי החישוב המורחב עדיין פרוגרסיביים אבל הרבה פחות מהמסים על פי החישוב המצומצם. בעוד שמדד ג'יני של ההכנסה נטו על פי החישוב המצומצם עומד כאמור על 0.371, אותו מדד על פי החישוב המורחב הוא 0.398 ולכן מדד R-S ששווה ל-0.042 על פי החישוב המצומצם מצטמצם ל-0.014 בלבד על פי החישוב המורחב, דהיינו המסים מצמצמים את אי השוויון ב-3 אחוזים בלבד, ולא ב-10 אחוזים כפי שעולה מהחישוב המצומצם.
דרך חלופית היא להשוות את חלקם של העשירונים השונים בהכנסה ברוטו לעומת חלקם במסים. כמו בחישוב המצומצם, גם בחישוב המורחב חלקם של חמשת העשירונים הנמוכים במסים נמוך מחלקם בהכנסה ברוטו (21.8 אחוזים לעומת 23.8 אחוזים, בהתאמה) וחלקו של העשירון העליון במסים גבוה מחלקו בהכנסה ברוטו (33.0 אחוזים לעומת 28.2 אחוזים, בהתאמה), אך בפערים קטנים יותר מאשר בחישוב המצומצם.
גם בשנת 2013, המסקנה העיקרית היא שהניתוח על פי החישוב המצומצם מטעה, ומידת הפרוגרסיביות של מערכת המס, כפי שהיא משתקפת בחישוב המורחב, מצומצמת למדי. עוד עולה כי במעבר משנת 2013 לשנת 2014, חל גידול במדד ג'יני של ההכנסה נטו על פי החישוב המורחב מ- 0.385 ל-0.398, בהתאמה. גידול זה הוא תוצאה של גידול מזערי באי שוויון בחלוקת ההכנסה ברוטו, ירידה בפרוגרסיביות של המסים הישירים ועלייה 9 ברגרסיביות של המסים העקיפים, בעיקר המע"מ ששיעורו, בממוצע שנתי, עלה מ-17.5 אחוזים בשנת 2013 ל-18 אחוזים בשנת 2014
תרשים ש1 מציג כיצד מערכת המס משפיעה על חלוקת ההכנסות. לדוגמא, החלק של העשירון העליון לפני מס הוא 28.2 אחוזים, ואילו חלק ובהכנסה נטו, על פי החישוב המורחב, הוא 24.9 אחוזים, דהיינו ירידה של 3.3 נקודות האחוז. נראה כי מערכת המס מקטינה את חלקם בהכנסה של העשירונים הקיצוניים, ומגדילה את חלקם בהכנסה של העשירונים המרכזיים. העשירונים ה-1 וה-10 הם היחידים שחלקם בהכנסה קטן כתוצאה ממערכת המס. חלקם של עשירונים 2-8 גדל, ואילו של העשירון התשיעי לא השתנה.
מס הכנסה על יחידים ומע"מ
שני סוגי מסים המעניינים במיוחד הם מס ההכנסה על יחידים והמע"מ. שני מסים אלו היוו יחד בשנת 2014 כ-45 אחוזים מהכנסות המדינה ממסים ומתשלומי חובה. גביית מס ההכנסה על יחידים הסתכמה ב-62.7 מיליארד ש"ח וגביית המע"מ הסתכמה ב-85.7 מיליארד ש"ח. כפי שניתן לראות מתרשים ש2, מס ההכנסה על יחידים הוא מס פרוגרסיבי. העשירון העליון משלם 55 אחוזים מכלל תשלומי מס זה, הרבה יותר מחלקו בהכנסה ברוטו. גם העשירון התשיעי משלם יותר מחלקו בהכנסה ברוטו, אם כי בהפרש קטן, בעוד שחלקם של העשירונים הראשון עד השביעי בתשלום מס הכנסה קטן יותר מחלקם בהכנסה ברוטו.
לעומת זאת, במע"מ מתקבלת תמונה הפוכה – חלקם של העשירונים הנמוכים בתשלום המע"מ גבוה מחלקם בהכנסה ברוטו בעוד שחלקם של העשירונים העליונים בתשלום המע"מ נמוך מחלקם בהכנסה ברוטו. חשוב להדגיש כי בחינה השאלה האם מערכת מס היא צודקת צריכה להיבדק על כלל המסים ולא באופן פרטני על כל מס ומס בנפרד. לכן, גם אם נראה שהמע"מ הוא מס רגרסיבי, אין להסיק מכך למשל שיש לאמץ שיעורי מע"מ דיפרנציאליים, כפי שנידון בהרחבה בפרק המע"מ בדו"ח השנתי 2013-2014.
לסיכום, בחינה של כלל מערכת המס, כפי שנעשה במיקוד זה, מלמדת שלישראל מערכת מס פרוגרסיבית אם כי במידה פחותה ממה שניתן היה לחשוב מניתוח תחולת המסים הישירים בלבד.